理论前沿 | 完善职业培训补贴制度 加快技能人才培养

完善职业培训补贴制度

 加快技能人才培养

摘要

近年来，中央财政、各地方财政都在预算中安排出大量的职业培训补贴资金，补贴资金在提高劳动者素质和技能水平、促进就业、维护社会的安全稳定与和谐等方面，都起到了积极的作用。但通过调研，我们发现职业培训补贴在补贴标准、补贴目录、补贴程序、补贴方式等方面还存在一些可改进之处。

引言

目前，我国技能人才总量不足，仅占就业人员的20%，高技能人才仅占就业人员的5%。从人力资源市场供需来看，技能人才、特别是高技能人才的供需矛盾十分突出。

 2016年第二季度全国重点城市的公共就业服务机构市场供求信息显示，技师和高级技师的岗位空缺与求职人数之比分别为1.83、1.81。 结构性就业矛盾突出、技能人才短缺，已经成为制约经济社会发展和产业调整升级的关键因素。

职业培训作为技能人才培养重要的手段，是解决就业结构性矛盾最根本、最有效的举措。通过广泛开展职业培训，可以全面提升劳动者职业技能水平、增强就业创业能力、适应人力资源市场的需求。加快建设创新型国家、实施创新驱动发展战略以及《中国制造2025》，都对加强职业培训，提高劳动者的职业素质和技能水平提出了更高的要求。

各级政府也高度重视实施职业培训工作，但现行的职业培训工作，无论在体制、规模还是质量上，都存在着与社会经济发展、产业结构调整和劳动者就业需要不相适应的方面。

具体问题主要体现在以下三个方面：一是职业培训质量的针对性、有效性有待提高；二是经费管理需加强，职业培训的补贴标准还处在较低层级；三是劳动者和培训机构参与培训的积极性需要提高。事实上，这三个方面的问题都与职业培训补贴资金的使用有密切的关系，补贴标准过低、补贴方式不尽科学导致培训供需脱节，补贴目录与企业实际需求存在一定差距，培训层次和质量普遍不高；对补贴资金的监管不健全，使得个别机构套取资金。

基于上述背景，本研究拟深入分析我国各省职业培训补贴的情况，摸清职业培训补贴工作中存在的问题，进而提出完善我国职业培训补贴制度的意见建议。

我国职业培训补贴的政策措施

十八届三中全会明确提出，要构建劳动者终身职业培训体系。

近年来，中央财政、各地方财政都会在预算中安排出大量的职业培训补贴资金，补贴资金在提高劳动者技能水平、促进就业、维护社会的安全稳定与和谐等方面起到了积极的作用。

（一）中央层面的职业培训补贴政策

中央层面职业培训补贴政策主要有《财政部 人力资源社会保障部关于印发《就业补助资金管理办法》的通知》《财政部 人力资源社会保障部关于印发《就业补助资金管理暂行办法》的通知》《人力资源社会保障部办公厅、财政部办公厅关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》《财政部 人力资源社会保障部关于技师培训项目补贴资金使用管理有关问题的通知》等。其中，《财政部 人力资源社会保障部关于印发《就业补助资金管理办法》的通知》规定。

享受职业培训补贴的人员范围包括：贫困家庭子女、毕业年度高校毕业生（含技师学院高级工班、预备技师班和特殊教育院校职业教育类毕业生）、城乡未继续升学的应届初高中毕业生、农村转移就业劳动者、城镇登记失业人员（以下简称五类人员），以及符合条件的企业职工。

职业培训补贴用于以下三方面。

第一，五类人员就业技能培训或创业培训，培训后取得职业资格证书的，给予一定标准的职业培训补贴。对为城乡未继续升学的应届初高中毕业生垫付劳动预备制培训费的培训机构，给予一定标准的职业培训补贴。其中农村学员和城市低保家庭学员参加劳动预备制培训的，同时给予一定标准的生活费补贴。

第二，符合条件的企业在职职工岗位技能培训。对企业新录用的五类人员，与企业签订1年以上期限劳动合同、并于签订劳动合同之日起1年内，参加由企业依托所属培训机构或政府认定的培训机构开展岗位技能培训的，在取得职业资格证书后，给予职工个人或企业一定标准的职业培训补贴。对按国家有关规定参加企业新型学徒制培训、技师培训的企业在职职工，培训后取得职业资格证书的，给予职工个人或企业一定标准的职业培训补贴。

第三，符合条件人员项目制培训。各地人社、财政部门可通过项目制方式，向政府认定的培训机构整建制购买就业技能培训或创业培训项目，为化解钢铁煤炭煤电行业过剩产能企业失业人员、建档立卡贫困劳动力免费提供就业技能培训或创业培训。对承担项目制培训任务的培训机构，给予一定标准的职业培训补贴。

另外，对通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书（不含培训合格证）的五类人员，给予职业技能鉴定补贴。对纳入重点产业职业资格和职业技能等级评定指导目录的，可适当提高补贴标准。

（二）部分省市职业培训补贴政策

各省市自治区从实际出发，在国家政策方针指导下，积极进行政策和模式创新，大力支持和鼓励职业培训活动，其中不乏亮点。但不同省份职业培训补贴政策的差别较大，补贴对象、补贴标准、补贴内容、补贴程序等方面均有较大差异。

在补贴对象和补贴内容方面，天津市培训补贴对象和补贴内容非常广泛。补贴对象包括企业职工、农村劳动力、院校学生、失业人员、职业院校和职业培训机构专业教师以及其他符合条件人员。补贴范围包括培训鉴定费补贴、职工培训津贴、生活费补贴、实习补贴、师资培训补贴，以及企业新型学徒制补贴、定向培训补贴、继续教育培训和学历职称提升补贴、专项职业能力培训补贴、创业培训补贴等。而多数省份补贴对象均是财社〔2015〕290号文件规定的五类人员以及符合条件的企业在职职工；补贴内容则主要培训费补贴、鉴定费补贴及劳动预备制生活费补贴等。

在补贴目录方面，上海市职业培训补贴目录非常详实，补贴标准分行业、分级别，培训费包括标准价和基准价两类；分为职业资格鉴定项目、全国计算机信息高新技术考试、专项职业能力考核项目、专项培训项目等。而有些省份还没有职业培训补贴目录，或是有培训补贴目录，但时间比较久、未根据社会需求及时调整；或是只有职业类别，不分具体职业和级别。补贴标准也是“一刀切”，未考虑不同职业的市场需求程度及培训成本。

在补贴程序方面，广东省职业培训工作信息化程度较高，劳动者、企业、培训机构等均可通过“劳动力培训转移就业专项资金网上申报系统”，完成培训补贴的申请和资料审核，极大地简化了工作流程、缩短了补贴申请时间。但多数省份还尚未建立培训补贴信息系统，申请程序复杂繁琐。

我国职业培训补贴制度还有改进的空间

我国职业培训补贴政策相对来说已经比较完善，多数省份根据经济社会发展对技能人才的需求、职业培训的成本、物价水平等综合考虑，确定了补贴的职业（工种）以及补贴标准；并通过补贴给劳动者、补贴给培训机构以及补贴给企业多种方式确保资金的安全和培训的质量。但通过调研和针对劳动者及培训机构的调查问卷，研究认为我国的职业培训补贴之策还存在一些可改进之处，主要体现在以下八个方面：

第一，培训计划任务驱动，部分职业培训的有效性、针对性不强，劳动者参与职业培训的积极性不高，特别是大量的农村劳动力，个人参加职业培训的意愿很低。

第二，培训政策宣传工作有待加强。相当一部分劳动者并不知道到哪里参加补贴培训，或对各机构开设培训项目情况、补贴的职业（工种）、补贴金额等并不了解。

第三，缺乏对参培人员培训意愿和培训能力的考察。对劳动者培训意愿和培训能力的考察，是确保培训针对性和有效性的重要手段。只有培训的是感兴趣的、培训的是能学会的，才能真正使政府补贴资金用之有道，才能真正是实现培训一人、就业一人的目标。

第四，培训补贴目录缺乏对市场紧缺程度的判断，补贴标准相对不高。多数省份补贴标准未充分体现产业发展对技能人才的需求程度，补贴标准仅区分级别或类别，不区分市场需求程度；另外，整体补贴标准不高，且多数省份的补贴政策尤其是补贴标准确定滞后于物价增长，未建立同步增长机制。

第五，培训机构能力不足、培训项目选择空间小。职业培训机构开展的培训层次还不高，企业需要的一些技术要求较高的技能培训，找不到有能力的培训机构。培训机构特别是民办培训机构设施设备薄弱，师资不足，不能满足企业生产发展的需求，影响了培训的针对性和有效性。同时，培训内容和专业设置滞后等培训能力的不足也影响了劳动者参加培训的积极性。

第六，国家职业标准、教材题库滞后，与企业需求脱节。符合现在工艺水平的教材很缺，技能鉴定的试卷太深、题目太教条，影响鉴定的效果和技能人才的培养。

第七，培训补贴程序相对较复杂、补贴周期长。申报手续太复杂、申报资料重复提交、申请周期太长，已影响了劳动者、企业、培训机构参与政府补贴培训的积极性；申请周期长、培训机构垫资现象多，也影响了培训机构的正常运转。

第八，培训补贴过于依赖证书、不适应当前职业资格改革的趋势。在现有政策下，多数省份职业培训补贴的申请以及补贴的金额是与培训者是否取得职业资格证书密切相关的，没有取得职业资格证书不能享受培训补贴或者只能部分享受培训补贴。在当前职业资格改革的大背景下，大批职业资格取消，职业资格证书的数量和范围都在锐减，以获得职业资格证书作为领取职业培训补贴的前提条件能否持续需要考虑。

完善我国职业培训补贴制度的意见建议

加强职业培训，提高劳动者的职业技能水平，是积极劳动力市场政策的重要内容。加快建立终身职业技能培训制度，构建覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应劳动者需求的职业培训体系，也是当前和未来一段时间职业能力建设领域的重点工作。

职业培训补贴是政府运用财政资金为个人、企业或培训机构参与职业培训提供的“成本补偿”，补贴资金在调动社会各方的积极性，开发全社会人力资源方面起到了重要的引导作用。根据我国职业培训补贴工作的现状，我们认为应从七个方面逐步完善培训补贴制度。

（一）健全职业培训政策法规体系，加强顶层设计

及时推动职业技能开发立法，明确政府、企业、培训机构、学校、劳动者在职业培训方面的权利义务。完善技能人才表彰激励体系，制定提高技能人才待遇政策。根据经济社会发展状况及就业形势变化，及时调整完善培训重点、培训补贴、基础能力建设等方面的政策，支持各类劳动者参加培训。

加强职业培训工作的顶层设计，改变培训计划任务驱动的状况。在充分调查研究的基础上，预测今后五年乃至十年的劳动力数量的供求情况和劳动力技能的供求情况。职业培训规划应采取自下而上的程序，由市县级人社部门统筹协调相关部门，通过客观调查，在形成当地劳动力市场的供需调查报告和微观数据的基础上，由各培训参与部门根据自身情况，制定形成相关部门的培训分计划，并由当地人社部门汇总综合计划，层层上报至人社部。

（二）加强培训政策宣传，搭建信息发布平台

目前，社会各方对于职业培训的重视不够，“重学历、轻技能”的观念根深蒂固，技能人才未能得到充分的认可和重视，因此，政府在加大对高技能人才的奖励和表彰力度的同时，要借助广播、电视、报刊和网络等多种途径宣传，树立“尊重劳动、尊重知识、尊重人才”的思想观念，大力宣传政府的资助扶持政策，扩大政策的知晓度。

各地人社部门要建职业培训信息发布平台，建立有效的信息收集、发布、传递、反馈机制。不仅要将培训机构培训信息（涉及培训项目、培训课程、培训效果、培训价格、培训时间、培训师资、培训机构信誉等信息）及时汇总公布给培训需求者/企业，而且要掌握培训需求者，即劳动者和企业的培训需求，实现培训需求者与培训机构之间的有效对接，以便为劳动者、培训机构和用人单位各方提供必要的信息服务和指导。

（三）科学制定职业培训补贴目录，建立补贴资金正常增长机制

建立职业培训补贴资金的正常增长机制，逐步提高职业培训补贴资金占就业专项资金的比例。通过政府采购确定调查机构，对市场需求职业、等级及其培训成本进行调查，依据调查结果制定培训目录，根据市场需求紧缺程度、行业类别、技能等级等确定补贴金额。优化培训的职业（工种）结构，使培训资金向急需、紧缺职业（工种）倾斜。根据经济社会发展对技能人才的需求、职业培训的成本、物价水平等综合考虑，由各省市人社部门会同市财政部门建立职业市场需求发布制度、职业培训成本市场调查评估及培训成本发布制度。同时，随着经济社会发展，要适时提高职业培训补贴标准，以吸引具备更高培训水平和能力的机构承接政府职业培训任务。

（四）健全补贴职业培训参与程序，完善培训补贴方式

加强职业培训的前期指导和审查。一方面，帮助劳动者明确自己的职业定位，另一方面，判断劳动者接受职业培训的能力，确保“培训了该培训的人、培训了合适的项目”。完善的职业培训参与程序应至少包括以下7个步骤：一是职业培训咨询；二是培训意愿和接受培训能力考查——判断受训必要性；三是劳动者提出培训申请；四是申请者接受适应性考查、参与受训项目介绍；五是接受培训；六是考核鉴定；七是申请培训补贴。

分类确定职业培训补贴的方式。出于培训补贴灵活性考虑，建议培训补贴采取直补个人、直补企业、直补培训机构相结合的方式。对于劳动者自主择校参加培训的，以培训情况、取证情况和就业情况作为主要评价指标，按规定将培训费补贴拨付到个人银行账户；对于企业（用人单位）组织新录用人员参加岗前培训的，或者组织开展企业新型学徒制培训的，根据培训开展情况、学员取证情况、劳动合同期限及社会保险缴纳情况等，按规定标准将培训费补贴拨付到企业（用人单位）。对于政府委托定点培训机构开展的培训，如针对下岗失业人员或农村转移劳动力开展的培训，根据培训开展情况、取证情况、就业情况、培训机构评级等，按规定标准将培训费补贴拨付到定点培训机构。

（五）健全职业培训补贴激励机制，简化补贴申请程序

职业培训各参与方动机的平衡受市场激励因素的影响。若补贴单纯的依靠培训后合格率或补贴标准都一样，则培训机构就会产生两种倾向：一是选择容易培训的项目课程；二是择优去劣，只选择易于培训的劳动者。因此，必须建立相应的激励机制，避免培训机构的逆向选择。

可采取的措施有以下几点：一是根据培训成本、市场需求、项目课程难易度等确定培训补贴的标准，不能“一刀切”，同一补贴标准。二是建立与培训结果相挂钩的支付结构。三是应对不同困难程度的培训对象建立差异化的支付结构。另外，应减少培训补贴申请的程序，缩短培训补贴的申请周期。

（六）创新职业培训工作的机制，完善职业培训补贴监督机制

改变现行的由政府确定定点培训机构、直接组织劳动者参加职业培训的工作机制，逐步建立起培训机构自发选择开展政府补贴性培训、劳动者自主选择职业培训机构参加培训、政府提供资金支持和依法监管的工作机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。加强对培训机构，特别是定点培训机构的监督管理，建立事前、事中、事后的监督制度。要通过强化培训过程监督管理、建立培训质量巡查员制度、完善自查自评和重点考核相结合的绩效考核制度、注重绩效考核结果运用等方面加强对培训机构的监管。另外，充分运用信息化技术，在职业培训补贴实名制管理信息系统的基础上，应牵头搭建全国职业培训综合统计监督平台。

（七）持续推进职业培训包开发工作，完善培训标准、教材和题库

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“建立国家基本职业培训包制度”的工作要求，人社部《关于推进职业培训包工作的通知》也提出各级人力资源社会保障部门要把推进职业培训包工作作为重要改革创新举措。 “十三五”期间，人社部组织开发培训需求量大的100个左右基本职业培训包，指导开发100个左右地方（行业）特色职业培训包。各省市应结合产业发展特点和对技能人才的需求状况，持续推进职业培训包开发工作。

进一步完善职业标准，与产业需求结合、与企业标准结合，夯实职业培训的工作基础。同时，逐步完善职业培训包制度，建立培训补贴与培训包培训、定点机构监管相挂钩的机制，改变当前以取得职业资格证书为前提条件的培训补贴政策。大力推广“慕课”等互联网+职业培训模式，开发开放式在线培训课程资源，增强培训的广泛性，方便劳动者自主选择参加培训。

作者 | 陈玉杰 系中国劳动和社会保障科学研究院副研究员、博士

来源 | 技能中国