源头治理 多元化解

——人社部调解仲裁管理司负责人解读《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》有关问题

来源：人社部  

近日，人社部会同中央综治办、最高人民法院、司法部、财政部、全国总工会、全国工商联、中国企联等部门制定印发了《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》（以下简称《意见》）。人社部调解仲裁管理司负责人就《意见》有关情况回答了记者提问。

问：当前，社会各界特别是广大用人单位和劳动者对劳动人事争议处理工作十分关注，请您谈谈《意见》出台的背景情况。

答：党的十八大以来，党中央、国务院从全面推进依法治国、完善社会治理体系、增加公共服务供给的高度，对依法有效处理劳动人事争议提出了新的更高要求。特别是2015年12月6日，中办、国办下发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，对完善劳动人事争议调解仲裁制度提出了明确要求。近年来，劳动人事争议调解仲裁工作在维护社会公平正义、保障用人单位和劳动者合法权益方面，发挥了重要作用。“十二五”时期，全国调解仲裁机构共处理劳动人事争议案件756.6万件，年均151.3万件；2015年、2016年，分别处理争议案件172.1万件、177.1万件，同比分别增加10.4 %、2.9 %。当前和今后一个时期，随着我国经济发展进入新常态，经济下行面临压力，供给侧结构性改革力度不断加大，事业单位等改革不断深化，劳动人事争议将进入多发期，劳动人事争议数量增多与处理难度加大并存的态势将持续存在，预防化解矛盾纠纷的任务艰巨繁重。同时，新形势下劳动人事争议处理工作中也出现了一些新情况新问题，调解仲裁工作与争议处理的需要仍然不相适应，调解组织作用发挥不够充分，仲裁办案制度不够健全，调解仲裁队伍能力建设需要进一步加强，调解仲裁基层基础工作还比较薄弱。为切实落实中央要求，有效解决实践中的问题，我们会同有关部门共同制定了《意见》，聚焦完善制度、创新机制，进一步加强劳动人事争议调解仲裁工作，不断完善多主体、多方式、多层次的劳动人事争议多元处理格局，依法有效地处理争议案件，为构建和谐劳动人事关系与维护社会稳定做出应有贡献。

问：《意见》确定的基本原则和主要目标是什么？

答：按照中央关于多元化纠纷解决机制改革的有关要求，在总结劳动人事争议处理工作实践经验的基础上，《意见》确定了五项基本原则：一是坚持协调联动、多方参与。在党委领导、政府主导、综治协调下，人力资源社会保障部门发挥牵头作用，各有关部门和单位发挥职能作用，引导社会力量积极参与，合力化解劳动人事关系矛盾纠纷。二是坚持源头治理、注重调解。贯彻“预防为主、基层为主、调解为主”工作方针，充分发挥协商、调解在劳动人事争议处理中的基础性作用，最大限度地把劳动人事关系矛盾纠纷解决在基层和萌芽状态。三是坚持依法处理、维护公平。完善劳动人事争议调解制度和仲裁准司法制度，发挥司法的引领、推动和保障作用，运用法治思维和法治方式处理劳动人事争议，切实维护用人单位和劳动者的合法权益。四是坚持服务为先、高效便捷。以提高劳动人事争议处理质效为目标，把服务理念贯穿争议处理全过程，为用人单位和劳动者提供优质服务。五是坚持立足国情、改革创新。及时总结实践经验，借鉴国外有益成果，加强制度创新，不断完善劳动人事争议多元处理机制。《意见》提出，经过各有关方面的共同努力，到2020年，劳动人事争议协商解决机制逐步完善，调解基础性作用充分发挥，仲裁制度优势显著增强，司法保障作用进一步加强，协商、调解、仲裁、诉讼相互协调、有序衔接的劳动人事争议多元处理格局更加健全，劳动人事争议处理工作服务社会能力明显提高。

问：《意见》在健全劳动人事争议预防协商解决机制方面的主要政策措施是什么？

答：中央要求，要坚持源头治理、预防为主，从源头上减少各类社会矛盾纠纷的产生。可以说，防患于未然是劳动人事争议处理的治本之策。做好劳动人事争议预防工作，可以促进用人单位与劳动者实现互利共赢，更好维护争议双方当事人的合法权益，也可以有效地节约管理资源、降低司法成本。预防劳动人事争议的发生，是一项系统工程，涉及很多工作。为此，《意见》提出，有关部门要立足职能职责，加大法律法规政策宣传力度，指导用人单位加强劳动人事争议源头预防，推动用人单位全面实行劳动合同或者聘用合同制度，完善单位内部依法民主管理的各项制度，建立完善劳动争议预警机制、对话沟通机制，推行劳动人事争议仲裁建议书、司法建议书制度，促进用人单位有效预防化解矛盾纠纷。

协商是劳动人事争议处理的法定程序。《意见》明确提出，当用人单位内部发生劳动人事争议时，要引导和支持用人单位与劳动者通过协商解决争议。根据对部分企业的抽样调查显示，近半数的职工在发生劳动争议时愿意将协商作为权益救济的首选渠道。但是，受制度不完善、宣传引导工作不到位等因素影响，用人单位和劳动者协商解决争议的能力普遍偏低，大量本可以在单位内部解决的争议不得不寻求外部解决方式，既增加了当事人维权成本，也造成公共资源的浪费。为此，《意见》重点推动建立劳动人事争议协商解决机制，努力把矛盾纠纷解决在基层和萌芽状态。主要从以下几个方面着力：一是依托工会、企业代表组织，加大宣传引导力度，促进当事人特别是用人单位优先选择协商方式化解争议。二是指导用人单位完善协商规则，畅通职工诉求表达渠道，建立内部申诉和协商回应制度。三是引入第三方参与协商，加大工会的参与力度，同时鼓励社会组织和专家接受当事人申请或委托，开展协商咨询服务工作，帮助督促履行和解协议。

问：《意见》提出要完善专业性劳动人事争议调解机制，主要考虑是什么？

答：调解是劳动人事争议处理的重要方式。通过调解来化解矛盾纠纷，有利于把纷争解决在基层和萌芽状态，最大限度地降低双方当事人的对抗性，节约仲裁资源和诉讼成本。在劳动人事争议处理工作中，我们一贯坚持“预防为主、基层为主、调解为主”的方针，不断加强调解组织建设、队伍建设和制度建设，促进调解在争议处理中发挥基础性作用。目前，全国乡镇（街道）劳动就业社会保障服务所（中心）调解组织组建率已超过90%。2016年，全国各类调解组织共受理争议78.1万件，占案件总量的48.5%。但是，工作中也反映出一些问题，主要是调解组织建设力度不够、调解基础性作用发挥不够、调解员专业化水平不高等。为解决这些问题，《意见》有针对性地提出了政策意见：一是分类推进调解组织建设，地方各级人社部门加强统筹协调，指导推动本地区劳动人事争议调解工作，推进县（市、区）调解组织建设，加强乡镇（街道）劳动就业社会保障服务所（中心）调解组织建设，积极发挥企业劳动争议调解委员会、人民调解组织以及行业性、区域性调解组织作用，加强事业单位及其主管部门调解组织建设，形成多层次、广覆盖的调解组织网络。在此基础上，加强专业性劳动人事争议调解与仲裁调解、人民调解、司法调解的联动机制，逐步实现程序衔接、资源整合和信息共享。二是加强调解规范化建设，建立专业性调解组织和调解员名册制度，不断规范调解组织的工作职责、工作程序和调解员行为。《意见》还提出，要建立健全集体劳动争议应急调解机制，发生集体劳动争议时，人社部门要会同工会、企业代表组织及时介入，第一时间进行调解，调解不成的及时引导进入仲裁程序。三是通过政府购买服务等方式，鼓励和支持社会力量或者社会组织参与劳动人事争议调解工作。这也是完善矛盾纠纷多元化解机制的要求。同时，在基础保障部分，《意见》对加强调解员队伍建设也提出了措施。

问：《意见》在创新劳动人事争议仲裁机制方面提出了哪些改革措施？

答：劳动人事争议仲裁制度是中国特色劳动人事争议处理制度的重要组成部分。经过多年的发展，劳动人事争议仲裁制度不断完善，仲裁机构实体化建设取得突破性进展，仲裁员队伍的专业化水平不断提高。据统计，截至2016年5月31日，全国共建立劳动人事争议仲裁院3005个，专兼职仲裁员2.37万人；“十二五”期间，全国各地仲裁机构共审结劳动人事争议案件342.9万件，2016年共审结59.1万件。应该说，劳动人事争议仲裁在争议处理中发挥着越来越重要的作用。但在实践中，劳动人事争议仲裁工作还存在一些问题，特别是仲裁办案质量有待进一步提高，办案程序有待进一步优化，案件的仲裁终局裁决率有待进一步提升。为充分发挥仲裁作为准司法制度的优势，《意见》提出了创新仲裁机制的措施：一是完善仲裁办案制度，以建立仲裁办案基本制度目录清单为统领，指导各地完善仲裁制度体系，同时创新仲裁调解制度，依法细化终局裁决规定，建立健全证据制度，建立仲裁委员会仲裁办案监督制度，推行劳动人事争议仲裁委员会三方仲裁员组庭处理集体劳动争议制度，实行“阳光仲裁”，推进法律援助参与劳动人事争议仲裁等。二是简化优化仲裁具体办案程序，实施案件分类处理，规范简易仲裁程序，建立健全集体劳动争议快速仲裁特别程序，深化仲裁庭审方式改革，推进派驻仲裁庭、巡回仲裁庭和流动仲裁庭建设等。三是加强仲裁办案管理和指导，建立仲裁案件管理标准体系，建立仲裁办案指导制度，加强案例指导，建立区域劳动人事争议处理交流协作机制等。

问：《意见》为什么要强调完善劳动人事争议调解、仲裁、诉讼衔接机制？

    答：加强调解、仲裁、诉讼之间的有效衔接，是完善劳动人事关系矛盾纠纷多元处理机制的重要内容，也是提升调解仲裁公信力、节约诉讼资源的现实需要，有利于实现矛盾纠纷处理的法律效果与社会效果的统一。党中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》明确要求，“加强裁审衔接与工作协调，积极探索建立诉讼与仲裁程序有效衔接、裁审标准统一的新规则、新制度”。各地在实践中主动作为、大胆探索，在加强诉调对接、裁审衔接方面积累了很多经验。目前，全国有15个省份的省级人社部门与同级人民法院建立了裁审衔接工作机制，在实现裁审衔接机制长效化、受理范围一致化、审理标准统一化方面发挥了重要作用，也积累了很多经验。《意见》在总结地方经验的基础上，主要从三个方面做出了规定：一是加强调解与仲裁的衔接，强调仲裁机构要加强对辖区内调解组织的业务指导，建立仲裁员定点联系调解组织制度，在争议案件多发高发地区，仲裁机构可在调解组织设立派驻仲裁庭。二是加强调解与诉讼的衔接，强调健全劳动人事争议特邀调解制度，鼓励和支持调解组织在诉讼服务中心等部门设立调解工作室。三是加强仲裁与诉讼的衔接，强调各级仲裁机构和同级人民法院要加强沟通联系，建立定期联席会议、案件信息交流、联合业务培训等制度。

问：《意见》提出强化调解仲裁基础保障机制，要突出哪些重点？

答：加强基础保障建设是完善劳动人事争议多元处理机制的重要内容，事关调解仲裁事业的长远发展。目前，调解仲裁工作基础保障的重点集中在队伍建设、信息化建设、经费保障和服务条件等方面。受经济发展水平、工作基础等因素的制约，各地情况并不平衡，主要表现出调解仲裁工作人员相对缺乏、信息化水平亟待提高、经费保障不足、服务条件有待改善等问题。为有效解决这些问题，《意见》有针对性地提出以下措施：一是加强调解仲裁队伍建设，不断拓展调解员、专兼职仲裁员来源渠道，特别是明确要求乡镇（街道）劳动就业社会保障服务所（中心）调解组织要根据实际需要配备专职调解员，积极吸纳律师、专家学者等担任兼职仲裁员；持续开展调解员仲裁员分级分类培训，探索远程在线培训、建立集中实训基地等培训新模式，培训重心向基层倾斜；鼓励地方先行先试，探索建立仲裁员激励约束和职业保障机制。二是加快推进调解仲裁工作信息化建设，建立调解仲裁办案信息系统、人员信息系统、监测管理信息系统和在线服务平台，利用现代化信息技术手段提高劳动人事争议处理效能。三是依法保障调解仲裁经费需要，将仲裁工作所需经费列入同级财政预算予以保障；对采取政府购买服务方式开展劳动人事争议处理工作的，要加强购买服务资金的预算管理。四是改善调解仲裁服务条件，落实国家“十三五”规划纲要“基本公共服务项目清单”要求，加强调解组织基础建设和仲裁机构标准化建设；仲裁员、记录人员在仲裁活动中应着正装等。

问：在贯彻落实《意见》方面有什么具体措施？

答：《意见》已经出台，关键在于落实。《意见》明确提出，各有关部门和地方要加强组织领导，积极推动将劳动人事争议处理工作纳入当地党委、政府重要议事日程，不断健全劳动人事争议多元处理工作格局，特别是要进一步把完善劳动人事争议多元处理机制作为综治工作（平安建设）考评的重要内容，严格落实社会治安综合治理领导责任制。要强化责任落实，各地综治、人社、法院、司法、工会、企业代表组织等部门要建立完善形势研判、信息沟通、联合会商、协调配合制度，形成各负其责、齐抓共管、互动有力、运转高效的联动机制。要营造良好环境，充分运用传统媒体和现代传媒，加强劳动人事争议处理宣传工作。人社部门要会同有关部门制定切实可行的实施方案，明确任务、明确措施、明确责任、明确要求，并对《意见》落实情况进行督促检查。